Die Schlussakte von Helsinki. Erfahrungen und aktuelle Aspekte zur Entspannungspolitik

Vor 50 Jahren wurde im Kongresszentrum von Helsinki die Schlussakte der Konferenz für Frieden und Sicherheit in Europa unterzeichnet. Das war der feierliche Abschluss eines jahrelangen Verhandlungsprozesses. Die Oberhäupter der 35 Vertragsstaaten – sieben Staaten des Warschauer Vertrags, 13 neutrale Länder und 15 NATO-Staaten – unterzeichneten das Dokument. Dabei kam es zu Gesprächen der Politiker aus den feindlichen Lagern, etwa von Erich Honecker und Helmut Schmidt, die bei der Zeremonie nebeneinandersaßen.

Diesem Schritt folgten mehr als zwei Jahrzehnte erfolgreiche Verhandlungen über Rüstungsbegrenzung und Abbau von Waffen. Wenn man sich diesen Prozess aus Sicht der heutigen Weltlage ansieht, so verwundert, dass die beiden verfeindeten politischen Lager damals zu Übereinkünften kamen, die uns heute unmöglich erscheinen. Zumindest wenn man sich in der Medienwelt herumtreibt. Putin, so die Rede auch von Politikern wie dem SPD-Vorsitzenden Klingbeil, sei ganz anders als damals Gorbatschow. Das ist auf den ersten Blick einleuchtend, aber damals war gar nicht Gorbatschow, sondern Breschnew der östliche Verhandlungsführer. Und genau betrachtet, sind es nicht die führenden Personen, die alles entscheiden.

Zuerst will ich die Frage behandeln, warum es überhaupt zu diesen Verhandlungen in Helsinki kam. Danach möchte ich die Wirkungen des Helsinki-Prozesses auf die Staaten Osteuropas betrachten. Schließlich geht es mir um die Analyse des Scheiterns der Friedensordnung von Helsinki und die Frage, wie eine erneute Friedensfähigkeit möglich wäre.

1. Zur Vorgeschichte der Schlussakte von Helsinki 1975

Kalter Krieg und Eiserner Vorhang waren Jahrzehnte, in denen Feindschaft und eine auch militärisch gespannte Atmosphäre zwischen den beiden Weltsystemen herrschte. Bereits kurz nach dem gemeinsamen militärischen Sieg über den deutschen Faschismus zerbrach die Allianz von Sowjetunion einerseits, USA und anderer westlicher Staaten andererseits. Im Westen herrschte eine antikommunistische Hysterie, die zur Verfolgung von linken Überzeugungen in den USA und dem Verbot der KPD in der Bundesrepublik führte. In der Sowjetunion und in ihrem politischen Lager wurden ebenfalls andere Meinungen politisch unterdrückt. Im Koreakrieg direkt und im Vietnamkrieg indirekt standen sich die beiden Weltsysteme auch auf dem Schlachtfeld gegenüber. In der Kubakrise 1962 drohte sogar ein atomarer Weltkrieg. 

Die Kubakrise wurde jedoch auch zum Ausgangspunkt einer Politik der Entspannung. Hier bewegte sich der Westen zuerst. Wichtig für die Lösung des entstandenen Konflikts waren direkte Gespräche zwischen den Führungen beider Staaten, die zum Rückzug der auf Kuba und in der Türkei stationierten atomaren Waffen führten. US-Präsident Kennedy verkündete eine „Strategie des Friedens“, deren Kern die Überzeugung bildete, dass Vereinbarungen, die den Interessen beider Seiten gleichermaßen entsprechen, auch von feindlichen Kräften eingehalten werden können. Letztlich war diese Entspannung zwischen den USA und der Sowjetunion die Grundlage für die neue Ostpolitik der Regierung Brandt/Scheel ab 1969, den Helsinki-Prozess sowie die Rüstungs- und Abrüstungsverträge der 1980er Jahre unter Gorbatschow und Reagan.  

Einen wichtigen Erkenntnisschritt auf dem Weg dorthin vollzogen die NATO-Politiker 1967 auf Grundlage eines vom belgischen Außenminister Pierre Harmel angeregten Strategiewechsels von einer Strategie der „massiven Vergeltung“ zu einer Strategie der „flexiblen Reaktion“, letztere als „Harmel Doktrin“ bezeichnet. Die bisher in der westlichen Politik gegenüber dem feindlichen Lager dominierende militärische Abschreckung sollte durch eine Politik der verhandelten Annäherung ergänzt werden. Für diese Politik war die Einsicht wichtig, dass vor seiner Veränderung zuerst der machtpolitische Status quo akzeptiert werden muss. „Wandel durch Annäherung“. „Politik der kleinen Schritte“ etc.

Den Vorschlag für eine europäischen Sicherheitskonferenz machten die Staaten des Warschauer Vertrages. Am 5. Juli 1966 wurde vom Politisch Beratenden Ausschuss des Warschauer Vertrags in Bukarest die Einberufung einer „Konferenz über Fragen der Europäischen Sicherheit“ vorgeschlagen. Die Konferenz sollte vor allem zur Auflösung der bestehenden militärischer Allianzen beitragen. Auch eine Konferenz der kommunistischen und Arbeiterparteien Europas in Karlovy Vary unterstützte 1967 in ihrer „Karlsbader Erklärung“ über Frieden und Sicherheit in Europa den Vorschlag zur Schaffung eines Systems zur kollektiven Sicherheit.

Selbst die militärische Niederschlagung des Prager Frühlings trug zum Beginn von Verhandlungen zwischen West und Ost bei, weil dem Westen so deutlich wurde, dass das gegnerische System stabil genug war, seine inneren Krisen zu überstehen. Als im März 1969 der Politische Beratende Ausschuss des Warschauer Paktes in seinem „Budapester Appell“ zur Einberufung einer „Gesamteuropäischen Konferenz“ aufrief, erklärten sich am 11. April 1969 die NATO-Minister bereit, mit den osteuropäischen Staaten Themen für Verhandlungen zu erörtern. Am 9. Mai 1969 folgte ein Memorandum der finnischen Regierung mit dem Angebot, die Konferenz und die Vorbereitungstreffen in Helsinki abzuhalten. Auch die neue Ostpolitik der SPD-FDP-Regierung in Bonn, die Anfang der 1970er Jahre zu einer Reihe von vertraglichen Vereinbarungen zwischen Westdeutschland und der Sowjetunion sowie den sozialistischen Nachbarstaaten führte, trug zur Verbesserung der Ost-West-Beziehungen bei.

Ab November 1972 fanden Vorbereitungstreffen jener Konferenz für Sicherheit und Zusammenarbeit statt. Die Staaten einigten sich auf zwei Schwerpunkte, die umgangssprachlich auch als Korb 1 und Korb 3 bezeichnet wurden. Es ging sowohl um die Anerkennung der europäischen Nachkriegsgrenzen durch beide Seiten, woran v.a. die sowjetische Seite Interesse hatte, als auch um die Bekräftigung der Menschenrechte und des Rechts auf Personenfreizügigkeit, worauf der Westen besonderes Gewicht legte.

Natürlich waren diese Verhandlungen nicht ohne schwierige Momente. So traten Vertreter der bundesdeutschen Opposition, der CDU/CSU gegen die Brandtsche Ostpolitik insgesamt und deren Kompromisse auf. Und Vertreter des baltischen Exils forderten an der Schlussrunde der Konferenz 1975 teilnehmen zu können, was ihnen verwehrt blieb.

Dass Schlussdokument beinhaltete u.a. vertrauensbildende Maßnahmen, wie die frühzeitige Ankündigung von Manövern und die Bekräftigung von völkerrechtlichen Prinzipien wie die Achtung der bestehenden Grenzen, die Nichteinmischung in innere Angelegenheiten und die friedliche Regelung von Konfliktfragen. Das waren besonders für den schwächeren Part der Beziehung, den sowjetischen Block, wichtige Fragen. Auf der Konferenz wurde auch die Achtung der Menschenrechte und Grundfreiheiten, einschließlich der Gedanken-, Gewissens-, Religions- und Überzeugungsfreiheit bekräftigt. Das waren Grundsätze, die bereits in den Beschlüssen der UNO enthalten waren, aber die später zum Ansatzpunkt für oppositionelle Kräfte im sowjetischen Block wurden.

Damit komme ich 2. Zu den Auswirkungen des Helsinki-Prozesses auf die Staaten Osteuropas.

Zunächst zu den offensichtlichen Wirkungen, der Ermutigung der mit dem Staatsozialismus unzufriedenen Bevölkerungsgruppen. So entstand 1976 in Moskau eine „Helsinki-Gruppe“, die diese verwehrten Bürgerrechte aktiv einforderte. In Polen gründete sich im selben Jahr das „Komitee zur Verteidigung der Arbeiter (KOR)“, welchess Arbeiter vertrat, die im Gefolge eines Streiks 1976 strafrechtlich belangt wurden. Auch die „Charta `77“ in der Tschechoslowakei berief sich auf den betreffenden Teil des Helsinki-Dokuments. Für die DDR war v.a. die deklarierte Reisefreiheit von Bedeutung. Ab den frühen 1980er Jahren beriefen sich Menschen, die ausreisen wollten, auf die Schlussakte von Helsinki. Die Ausreiserbewegung war eine der wichtigsten Ursachen der Krise der DDR im Sommer und Herbst 1989.

Wenn man sich mit diesen Bewegungen aktiver Minderheiten und ihren Folgen für die Staaten Osteuropas beschäftigt – wir haben das in unserem Buch „Doppelter Geschichtsbruch“(1) umfangreich gemacht – dann sind wir bei der bekannten Frage, wer den Drachen getötet hat: Waren es diese Minderheiten, deren Bemühungen zum Ende des Staatssozialismus führten? Waren es die Reformer in einigen herrschenden Parteien? Waren es die Menschen auf der Straße?

Zunächst will ich festhalten, dass ein solches Ende in den Defiziten des realen Sozialismus ihre eigentliche Grundlage hat. Dann ist es mir aber auch wichtig festzuhalten, dass es nicht unausweichlich war. Der Zusammenbruch des sowjetischen Sozialismus war nicht alternativlos, sondern Ergebnis widerstreitender historischer Kräfte, die bei der Veränderung des Staatsozialismus je unterschiedliche Ziele anstrebten.

Bekanntlich wollten seit der Russischen Revolution von 1917 einflussreiche Kräfte im Westen eine solche Veränderung des Sozialismus, weil er eine alternative Ordnung zum Kapitalismus verwirklichen wollte. Die wesentlichen Impulse für den Wandel des sowjetischen Sozialismus kamen aber von innen. Welche Prozesse und interne Kräfte in den staatssozialistischen Ordnungen spielten also eine wichtige Rolle? Kurz gesagt handelt es sich um die folgenden Akteure und kulturellen Diffusionsprozesse(2): Zuerst sind das die beschriebenen politischen Aktionen oppositioneller Minderheiten. Dann aber muss der Einfluss von Reformbemühungen innerhalb der kommunistischen Staatsparteien selbst erwähnt werden. Der Staatssozialismus durchlief selbst verschiedene Phasen und hatte unterschiedliche historische Ausprägungen, an die hier nur durch den Verweis auf die stärkere Ausprägung der nationalen Züge des sozialistischen Staates in Polen oder Ungarn in den 1960er Jahren oder den Verweis auf den jugoslawischen Selbstverwaltungssozialismus erinnert werden soll(3).

Triebkraft jener Veränderungen waren zunächst innere Krisen und Konflikte, wie 1953 in der DDR, 1956 in Polen und Ungarn, 1968 die Studentenproteste in Jugoslawien oder 1980 die Arbeiterstreiks in Polen. Aber der Wandel erfolgte nicht nur unter Druck, sondern auch vermittels von Reformen, bewusst vorangetrieben durch Teile der Elite und Subeliten. Besonders in der letztgenannten Gruppe vollzogen sich Lernprozesse ausgehend von einer Kritik der erreichten Ergebnisse der Umsetzung des sozialistischen Programms. Die Reformer strebten – geleitet durch sozialistisch-kommunistische Wertvorstellungen – den Wandel von Macht, Wirtschaft, Kultur und Gesellschaft an. Die wichtigsten Reformen waren das Tauwetter in der Sowjetunion nach Stalins Tod, die Phase des „Prager Frühlings“ von 1965 bis 1968 und die Reformen in der Sowjetunion unter Gorbatschow ab 1985. Die Gesellschaften veränderten sich aber auch durch Wirtschaftsreformen, bei denen man voneinander lernte. Besonders radikal waren die Reformen in Jugoslawien ab 1965, die für jene in der Tschechoslowakei oder in Polen und Ungarn Ideen geliefert haben. In der Endphase des Staatssozialismus nach 1985 waren die chinesischen Wirtschaftsreformen wichtig für die sowjetischen Versuche einer Nutzung von marktwirtschaftlichen Elementen(4).  

Soweit zu den internen Akteuren der Veränderung. Dazu kommt der Einfluss eines kulturellen Diffusionsprozesses, der vom Wettbewerb zwischen Kapitalismus und Sozialismus ausging und angestoßen wurde durch einen in den Jahrzehnten zwischen 1945 und Mitte der 1970er Jahre entstandenen Typ des Kapitalismus, der von Ulrich Busch und Rainer Land als „Teilhabekapitalismus“ bezeichnet wurde(5). Produktivitätsgewinne wurden in diesem Typ von Kapitalismus zwischen Unternehmern und Beschäftigten geteilt, was zu einem deutlichen Anstieg des Lebensniveaus und der Zufriedenheit der abhängig Beschäftigten führte. Es entstand ein Konsumkapitalismus, der das gesellschaftliche Leben veränderte und der eine große Anziehungskraft für die Bevölkerung in den nichtkapitalistischen Gesellschaften Osteuropas erzeugte. Die Nutzung von Autos, elektronischen Geräten, technischen Konsumgütern prägte den Alltag der Mehrheit der Bevölkerung. Dazu kam noch eine Art Kulturrevolution: Die traditionelle Kultur der Kriegs- und Vorkriegsgenerationen wurde von größeren Gruppen der Heranwachsenden abgelegt. „1968“ steht als Chiffre dafür. Das war eine internationale Bewegung, in der nicht zuletzt liberale Filmemacher und Musikproduzenten aus den USA und Großbritannien eine Rolle spielten. Über Filme und Popkultur strahlte dieser Westen ebenso in den Osten aus. Die frühen 1960er Jahre sahen in Ländern wie Jugoslawien, Polen, Ungarn und der Tschechoslowakei eine Befreiung der Kunst aus den Zwängen des sozialistisch-realistischen Kanons. Auch in der DDR gab es größere Freiräume für die Schriftsteller und Künstler.

Sowohl die westliche Konsumgesellschaft als auch der kulturelle Wandel im westlichen Kapitalismus in den 1960er Jahren übten eine starke Anziehungskraft auf die osteuropäischen Gesellschaften aus und führten zu deren langsamer Veränderung. Der Helsinki-Prozess hatte insofern mit diesen Wandlungen zu tun, als er einen friedlichen Wettbewerb um die Herzen und Hirne der Bevölkerungen ermöglichte. Einen friedlichen Systemwettbewerb darum, welches System besser geeignet war, die Bedürfnisse und Hoffnungen der eigenen Bevölkerung zu befriedigen.

Mit der Entspannungspolitik der 1960er Jahre, die im Osten mit dem Begriff einer Politik der friedlichen Koexistenz bezeichnet wurde, und insbesondere mit dem Beginn des Helsinki-Prozesses, entstand das Feld eines Wettbewerbs zwischen West und Ost darum, ob die eigene Lebensweise anziehender als die des anderen Systems für die Mehrheit der Menschen ist. In der Krise des Staatssozialismus Ende der 1980er Jahre zeigte sich, dass der Westen diesen Wettbewerb gewonnen hatte.

Die Illusion der kommunistischen Reformer, dass sie mit ihren Veränderungen der Politik letztlich einen Sozialismus aufbauen können, der niemanden mit Gewalt zu seinem Glück zwingen muss, waren auch die Grundlage dafür, dass sie sich am Ende ohne den Einsatz von Gewalt, friedlich von der eigenen Macht verabschiedeten. Diese Einsicht lag bereits der Entscheidung der sowjetischen Führung unter Gorbatschow zugrunde, sich von der Breschnew-Doktrin zu verabschieden, die noch 1968 die militärische Niederschlagung von Reformbemühungen der tschechoslowakischen Parteiführung legitimieren sollte. Insofern war es nur konsequent, dass die sowjetischen Armeeverbände in der DDR nicht intervenierten, als sich die Mauer am 9. November 1989 öffnete.

War diese Entwicklung alternativlos? Mir scheint das, wie schon gesagt, nicht der Fall zu sein. Die sozialistische Ordnung hatte das Potential zur Selbstvervollkommnung. Aber die politisch herrschenden Kräfte haben es nicht ausreichend zu nutzen verstanden. Es geht um Fragen wie die folgenden: Was fesselte die produktiven Kräfte dieser nichtkapitalistischen Gesellschaft, waren es Defizite der Eigentumsverhältnisse, die zu der Interesselosigkeit der Produzenten an den (formell eigenen) Unternehmen führten? War es die bereits in den 1920er Jahren erfolgte Festlegung auf eine gesamtstaatliche, zentralistisch-bürokratisch geleitete Form des Eigentums an den Produktionsmitteln? Auch die undemokratische Form der politischen Macht, die die Mehrheit der Bevölkerung von der Entscheidung über Entwicklungsfragen ausschloss, ist eine wichtige Ursache der Unterlegenheit des Staatssozialismus gegenüber dem demokratischen Teilhabekapitalismus.  

Ich beende diese Reflexion und gehe nun zur 3. und umfangreichen letzten Frage meines Vortrags. Warum ist die seit den 1970er Jahre in Grundzügen entstandene Ordnung gemeinsamer Sicherheit in Europa in den Jahren seit der Jahrtausendwende schrittweise zerfallen, warum und von wem ist sie zerstört worden?      

Am 21. November 1990 verabschiedeten die Staatschefs der Teilnehmerstaaten der Konferenz von Helsinki 1975 mit der „Charta von Paris“ ein Dokument, welches das Ende der Teilung Europas in zwei Blöcke besiegelte. Die deutsche Einheit war gerade vollzogen und international anerkannt worden. Unmittelbar vor der Konferenz in Paris wurde ein Vertrag über die Begrenzung konventioneller Rüstung in Europa zwischen Atlantik und Ural (KSE) unterzeichnet. Die beiden atomaren Supermächte USA und Sowjetunion hatten in verschiedenen Verträgen ihre Beziehungen normalisiert – und zwar trotz gegensätzlicher politischer Ansichten zu vielen Fragen und andersartiger wirtschaftlicher Systeme.

Das „gemeinsame europäische Haus“ schien einzugsbereit zu sein.

Dass es anders kam verlangt nach einer genaueren Analyse. Die Behauptung, dass erst der russische Einmarsch in die Ukraine im Februar 2022 die Fundamente der Sicherheitsordnung zerstört hat, ist leicht widerlegt. Es geht aber generell nicht darum, den schwarzen Peter mal der einen Partei, mal der anderen zuzuschieben, sondern darum, Wege aus der über lange Jahre entstandenen Krise der Sicherheitsordnung zu finden. Dafür sollen zuerst die entstehenden neuen Bedingungen für die aktuelle Sicherheitspolitik dargestellt werden und danach die Schritte, die zur Zerstörung des Helsinki-Prozesses geführt haben.

Eine der grundlegenden Veränderungen der Bedingungen von Sicherheitspolitik in Europa besteht im Auseinanderbrechen zweier ethnisch-föderaler Staaten in Osteuropa und die im Gefolge dessen entstehende Instabilität der entsprechenden Staatenwelten und deren Auswirkungen auf Europa insgesamt. Aus den 1990 zwei föderalen Staaten UdSSR und SFRJ entstanden über 20 neue Nationalstaaten, die ihrerseits ethnisch-kulturell heterogen zusammengesetzt waren. Der Zerfallsprozess Jugoslawiens und die Unfähigkeit der europäischen Staatenwelt, darauf angemessen zu reagieren, zog Vertreibungen von ethischen Gruppen und bewaffnete Auseinandersetzungen nach sich, v.a. den Krieg in Bosnien-Herzegowina, sowie den Krieg zwischen Serbien und der mehrheitlich albanischen Bevölkerung des Kosovo, in den die NATO auf der Seite der Kosovaren eingriff. Das Eingreifen der NATO in den Kosovo-Konflikt war nicht durch den UN-Sicherheitsrat genehmigt worden und wurde von Russland scharf kritisiert.

Aus dem Zerfallsprozess der Sowjetunion gingen 15 neue Staaten hervor. Die Instabilität der post-sowjetischen Staatenwelt erklärt sich zuerst aus Konflikten zwischen Mehrheitsethnie und ethnischen Minderheiten in den neuen Staaten und aus ungelösten Grenzstreitigkeiten zwischen einigen Staaten in Zentralasien und im Kaukasus(6). Darüber hinaus hatte die neue russische Elite Probleme, sich mit ihrem reduzierten Einfluss nach 1991 abzufinden. Sowohl ihre Hinwendung zum Schutz der russischen Interessen im „nahen Ausland“ als auch die Erzählung von einem zu schützenden russischen Kulturraum, der „russischen Welt“, waren Ausdruck davon. Der wirtschaftliche Niedergang und die soziale Katastrophe der Jelzin-Ära auf Grund der Art des wirtschaftlichen Transformationsprozesses taten ein Übriges, so dass die Instabilität im post-sowjetischen Raum länger anhielt. So kam es zu gewaltsamen Auseinandersetzungen in der Republik Moldau 1990-1992, in Georgien 1992-1994, die 2008 erneut aufflammten, zu den Kriegen um Bergkarabach zwischen der dort mehrheitlich armenischen Bevölkerung (die durch das benachbarte Armenien unterstützt wurde) und Aserbaidschan in den Jahren 1992-1994, 2020 und 2023, sowie in Tschetschenien 1994-1996 und 1999-2009. 2014 entstand ein Bürgerkrieg in der Ukraine, der von verschiedenen Fraktionen der politischen Klasse des Staates, verbunden mit jeweils unterschiedlichen Oligarchencliquen, sowie den ethnische Spannungen zwischen der ethnisch-ukrainischen Mehrheit und der russisch-ukrainischen Minderheit befeuert wurden. Von 2014-2022 war die Lage in der Ukraine von militärischen Auseinandersetzungen mit 14 Tsd. Opfern(7) gekennzeichnet, am 24. Februar 2022 griff Russland dann die Ukraine mit regulären Truppen an.

Auch außerhalb Europas und weltweit machten sich Entwicklungen geltend, die 1990 noch nicht in vollem Ausmaß sichtbar waren. Einerseits vollzog sich ein rasanter wirtschaftlichen Aufstieg mancher Staaten des „globalen Südens“, v.a. Chinas und Indiens, und damit verbunden verstärkte sich das Bestreben dieser Staaten, ihren Interessen in der Welt mehr Raum zu geben, wobei sie u.a. eine multipolare Weltordnung anstelle einer von den Ländern „des Westens“ dominierten unilateralen propagieren.

Zur absinkenden Bedeutung der westlichen Staaten in der Welt hat auch die Weltwirtschaftskrise 2008/09 beigetragen – dieses Mal ging die Störung der Weltwirtschaft nicht von den sich entwickelnden Wirtschaften Südostasiens oder Lateinamerikas aus, sondern von den Finanz- und Immobilienmärkten der USA.

Eine weitere Herausforderung der europäischen Sicherheitspolitik ist durch den Terrorismus politisch-islamistischer Bewegungen entstanden, von denen v.a. die militanten Gruppen Al-Qaida und Islamischer Staat (IS bzw. ISIS) weltweites Gewicht erlangten. Die Angriffe auf Einrichtungen der USA in New York und Washington am 11. September 2001, v.a. der bewusst herbeigeführte Flugzeugabsturz ins World Trade Center, waren von hoher Symbolkraft und wurden durch einen von den USA geführten und von der NATO sowie weiteren Ländern unterstützten „Krieg gegen den Terror“ beantwortet.

Und, nicht zuletzt, ist die Hybris der Führungskräfte der USA und anderer westlicher Mächte zu erwähnen, die meinten, der Zusammenbruch des Staatssozialismus sei gleichbedeutend mit einem endgültigen Sieg der eigenen Weltvorstellungen über alle anderen. Daraus entstand die gefährliche Vorstellung, dass es möglich sei, anderen Staaten den eigenen Willen aufzuzwingen und gegebenenfalls mit militärischen Mitteln einen Systemwechsel herbeizuführen.

Damit ist das veränderte Umfeld der europäischen Sicherheitspolitik in den Jahren nach 1990, das diese schwieriger machte, skizziert.

Es gab darüber hinaus eine Reihe von bewusst gefassten Entscheidungen verschiedener Akteure, die zur Zerstörung der Fundamente des Systems gemeinsamer Sicherheit beitrugen(8). Ohne vollständig sein zu wollen, seien nachfolgend wichtige Stationen der Rücknahme von bereits gesetzten Bausteinen einer Ordnung gemeinsamer Sicherheit aufgelistet:

- 1963 wurde als einer der ersten dieser Verträge ein Verbot von Kernwaffenversuchen durch die seinerzeit drei Kernwaffenmächte USA, Sowjetunion und Großbritannien beschlossen, das 1996 durch ein umfassendes Kernwaffenteststoppabkommen erweitert wurde. Russland hatte diesen Vertrag unterschrieben und im Jahr 2000 ratifiziert. Präsident Putin hat diese Ratifizierung 2023 zurückgenommen. Allerdings war die Ratifizierung des Vertrags durch die USA bereits 1999 an einem Veto des US-Senats gescheitert.

- Seit 1972 wurden von den beiden atomaren Supermächten USA und Sowjetunion (bzw. Russland) mehrere Verträge zur Begrenzung der Zahl der Interkontinentalraketen unterzeichnet (SALT I und II bzw. START I, II und III). Das gegenwärtig noch gültige (weil 2021 bis 2026 verlängerte) Abkommen START III (New START) ist allerdings umstritten, zuerst durch die US-Regierung unter der ersten Präsidentschaft Trump, die jeglicher Rüstungskontrolle skeptisch gegenüberstand und vor allem China in das Abkommen einbeziehen wollte, dann durch Präsident Putin, der im Februar 2023 den Vertrag aussetzte. Im Februar nächsten Jahres läuft dieses letzte Abkommen über strategische Waffensysteme endgültig aus.

- 1972 wurde ebenfalls ein unbefristeter Vertrag über die Höchstzahl von Raketenabwehrsystemen zwischen den USA und Russland geschlossen. Dieser Vertrag begrenzte die Zahl der Defensivwaffen und erhöhte damit die gegenseitige Verwundbarkeit der Atommächte im Falle eines atomaren Zweitschlags. Die USA unter Präsident Bush jun. kündigten diesen Vertrag nach dem 11. September 2001. Die Kündigung des ABM-Vertrags wird von vielen Experten als ein wichtiger Schritt zur Wiederbelebung des Wettrüstens angesehen. 

- 1987 wurden im INF-Vertrag (Intermediate Range Nuclear Forces Treaty) zwischen der USA und der Sowjetunion die Vernichtung bodengestützter Mittelstreckenraketen und Marschflugkörper mit einer Reichweite zwischen 500 und 5000 km beschlossen und deren Stationierung weltweit verboten. 2013 und 2014 soll laut amerikanischen Angaben Russland durch Raketentests diesen Vertrag verletzt haben. Russland macht geltend, dass die USA durch die Stationierung von Raketenabwehrsystemen in Rumänien (2015 und Polen (2018(9)) sowie die Entwicklung von Angriffsdrohnen Raketensysteme in Gebrauch genommen hätte welche dem Verbot durch den INF-Vertrag unterlägen. Anfang 2019 stiegen die USA daraufhin aus dem INF-Vertrag aus, Russland erklärte, den Vertrag ebenfalls auszusetzen(10). 

- 1990 wurde kurz vor dem Treffen in Paris das erwähnte Abkommen über die Reduzierung der konventionellen Rüstung in Europa vom Atlantik zum Ural abgeschlossen, in dem Obergrenzen für die Stationierung schwerer Waffen nach Regionen genau festgelegt wurden. Die darüberhinausgehenden Bestände an schweren Waffen wurden zerstört und die Zerstörung durch Inspektionen kontrolliert. 1992 trat dieses Abkommen nach der Ratifizierung durch alle beteiligten Staaten in Kraft. 1999 wurde ein adaptiertes Abkommen, das auf die Auflösung der Warschauer Vertragsorganisation sowie der Sowjetunion als Staat reagierte, auf einem anderen Gipfeltreffen der Unterzeichnerstaaten verabschiedet, das in der Folge von Russland, der Ukraine, Belarus und Kasachstan ratifiziert wurde, aber nicht von den NATO-Mitgliedsstaaten. 2007 setzte Russland in Reaktion darauf die Erfüllung der vertraglichen Verpflichtungen aus, 2023 annullierte es seine Teilnahme am Vertrag.

- Soweit die Verträge zur Reduzierung oder Beseitigung bestimmter Rüstungsgattungen. Auch bezogen auf vertrauensbildende Maßnahmen gab es Fortschritte, die später wieder zurückgenommen wurden. So wurde die langfristige Ankündigung von Manövern und der gegenseitige Besuch von Beobachtern dabei vereinbart. Heute sind alle diese vertrauensbildenden Vereinbarungen ebenfalls ausgelaufen.

Die zentrale Frage eines gesamteuropäischen Sicherheitssystems war aber die institutionalisierte Zusammenarbeit aller Vertragsstaaten von Helsinki in Fragen der gemeinsamen Sicherheit, die anfangs im Rahmen von regelmäßigen Gipfeltreffen besprochen wurden, von denen das Treffen in Paris im November 1990 mit der Verabschiedung der „Charta von Paris“ ein erster Höhepunkt war. Die Auflösung des Warschauer Vertrages 1991 setzte die Frage auf die Tagesordnung, ob es auch zum Übergang des verbliebenen Verteidigungsbündnisses aus der Zeit des Kalten Krieges, der NATO, in einen anderen Aggregatzustand kommen würde. Vorschläge dafür gab es 1990. Die USA waren aber an der Aufrechterhaltung der NATO auch unter den gewandelten Bedingungen interessiert. Auch in Osteuropa begannen sich nach 1990 die sicherheitspolitischen Orientierungen zu ändern, wobei die sichtbar werdende Instabilität der regionalen Lage durch die Auflösung der Sowjetunion und Jugoslawiens eine Rolle spielten. Gleichfalls verunsicherten die sozialen Begleitumstände des wirtschaftlichen Transformationsprozesses in Osteuropa deren Eliten und verstärkten die Suche nach stabilisierenden Faktoren.

Die Zusammenarbeit zwischen Staaten des Westens mit Russland und seinen Verbündeten in sicherheitsrelevanten Fragen funktionierte in den Jahren nach 2000 immer weniger. Eines der Beispiele eines Scheiterns sind die Verhandlungen über die Beendigung der militärischen Auseinandersetzungen in der Ukraine in den Jahren 2014 und 2015. Zunächst versuchten drei NATO-Staaten, Deutschland, Frankreich und Polen, zwischen den Protestierenden auf dem Maidan und dem ukrainischen Präsidenten Janukowitsch zu vermitteln. Die erreichte Vereinbarung wurde durch bewaffnete Kräfte der Maidan-Bewegung zunichte gemacht. Die drei Garantiemächte erhoben keinen Einspruch gegen diesen Ausgang. Der daraufhin sich entfaltende Bürgerkrieg in der Ostukraine wurde durch zwei Vereinbarungen in Minsk versucht zu befrieden, was nicht gelang. Und auch hier versagte die westlichen Verhandlungspartner: Während die beiden westlichen Garantiemächte Deutschland und Frankreich auf die eine vertragsschließende Seite, auf Russland, Druck ausübte, die Vereinbarungen zu erfüllen, verzichtete man darauf, die Versäumnisse der ukrainischen Seite kritisch zu kommentieren oder gar Druck auf jene auszuüben. Im März 2021 wurde dann das Minsker Abkommen durch die Ukraine mit dem Beschluss der militärischen De-Okkupation des separatistischen Donbass und der von Russland annektierten Krim aufgekündigt. Und die späteren Erklärungen der beiden an der Unterzeichnung des Abkommens 2015 beteiligten westeuropäischen Verhandlungsführer, Hollande und Merkel, man habe die vereinbarte Regelung des Konflikts niemals ernsthaft angestrebt, sondern wollte damals lediglich der Ukraine Zeit verschaffen, um sich militärisch auf eine Wiedereroberung der Gebiete vorzubereiten, dürfte die Wahrnehmung der russischen Führung bestätigt haben. Der russische Einmarsch am 24.2.22 machte die tiefe Entfremdung zwischen den Vertragsparteien von Helsinki endgültig sichtbar.

Resümee   

Wenn man etwas aus dem Helsinki-Prozess für die zukünftigen Aufgaben lernen kann, dann dies: Es ist möglich, Brücken zwischen verfeindeten Lagern zu bauen und Konflikte durch Verhandlungen friedlich zu regeln. Dafür ist es allerdings nötig, die Welt auch mit den Augen der je anderen Seite zu sehen, um so deren Sicherheitsinteressen verstehen zu können. Und das Konzept der gemeinsamen Sicherheit macht klar: Sicherheit ist nur für beide Seiten gleichzeitig möglich. Oder wie Rolf Mützenich in einer Gedenkschrift zum 100. Geburtstag von Egon Bahr wie folgt beschrieben hat: „…was auf der einen Seite als bedrohlich empfunden wird, kann für die andere Seite keine nachhaltige Sicherheit schaffen“(11).

Aufrüstungsprogramme dagegen, wie gerade von der EU, der NATO und dem deutschen Parlament beschlossen, bringen ohne begleitende Bemühungen um die friedliche Lösung von Konflikten, um vertrauensbildende Maßnahmen, um Rüstungsbegrenzung und Vernichtung besonders gefährlicher Waffen führt nur zur Vergrößerung der Kriegsgefahr.

Anmerkungen

(01) Peter Brandt/ Dieter Segert/ Gerd Weisskirchen (Hrsg.): Doppelter Geschichtsbruch. Der Wandel in Osteuropa nach der Helsinki-Konferenz 1975 und die Zukunft der europäischen Sicherheit, Bonn: Dietz 2024.

(02)  Ich habe das in einem Kapitel unseres Buches systematisch dargestellt. Siehe Ebenda S. 181-204.

(03)  Genauer habe ich das dargestellt in meinem Buch „Transformationen Osteuropas im 20. Jahrhundert, Facultas/UTB, Wien 2013, Kap. 3 und 4.

(04)  Siehe dazu auch meinen Text „Reformen und Reformer im Staatssozialismus – ein Erklärungsmodell am Beispiel der tschechoslowakischen Wirtschaftsreformen“, in: zeitgeschichte, 36. Jg. (Nov.-Dez. 2009), S. 368-381.

(05)  Ulrich Busch/Rainer Land: Aufstieg und Niedergang eines Regimes wirtschaftlicher Entwicklung am Fall Deutschland 1950 bis 2010, Ein Arbeitsbuch, Berliner Debatte Initial 2013. Books on Demand.

(06)  Siehe dazu auch meinen Beitrag „Die Instabilität der post-sowjetischen Staatenwelt und der Ukraine-Krieg“, in: International III/2023, S. 5-8., der besonders die Auswirkungen dieser Situation auf den Ukraine-Krieg behandelt.

(07)  Nach Angaben der UNO, vgl. dazu den Bericht von Dezember 2021: ukraine.un.org/sites/default/files/2022-02/Conflict-related%20civilian%20casualties%20as%20of%2031%20December%202021%20%28rev%2027%20January%202022%29%20corr%20EN_0.pdf (aufgerufen am 24.11.23)

(08)  Siehe: „30 Jahre nach der Charta von Paris: Aufbau einer gemeinsamen europäischen Souveränität“, 30 Jahre nach der Charta von Paris Aufbau einer gemeinsamen europäischen Souveränität - Ministerium für Europa und auswärtige Angelegenheiten.pdf (aufgerufen am 24.11.23). Wolfgang Richter hat in einem Text für die SWP von „Erosion der Sicherheitsvereinbarungen“ gesprochen. Siehe seinen Text „Ukraine im Nato-Russland-Spannungsfeld. Sicherheitsvereinbarungen und Rüstungskontrolle müssen wiederbelebt werden“, SWP-Aktuell Nr. 11, 2022, S. 7.

(09)  Der polnische Teil des Systems ist erst seit dem Herbst 2023 voll funktionsfähig.

(10)  Siehe dazu den Bericht der Süddeutschen Zeitung vom 2.2.2019 „Auch Russland steigt aus dem INF-Vertrag aus“, in: www.sueddeutsche.de/politik/ruestungskontrolle-auch-russland-steigt-aus-dem-inf-vertrag-aus-1.4313889 (aufgerufen am 21.12.23).

(11)  Rolf Mützenich im Buch P. Brandt et al (Hrsg): „…aber eine Chance haben wir“. Zum 100. Geburtstag von Egon Bahr, Dietz Verlag Bonn 2022, S. 304. Das ist nur ein anderer Ausdruck für das Konzept der gemeinsamen Sicherheit, entwickelt von der Palme-Kommission 1982.